基本药物制度引发的角逐

　　由于卫生部部长陈竺的一句“今年‘两会’后，新医改方案的具体出台日期可‘以日计算’”，新医改方案的关注度近期持续升温。其中，作为医改五项重点改革之一，“建立国家基本药物制度”被寄予厚望。

　　建立国家基本药物制度被认为是解决“看病贵”的一剂良方，能大幅度减轻群众药物费用负担，提高公众的药品可获得性。目前，我国药品费用占全部卫生支出比例过大，统计显示，我国药品费用大约占到了全部卫生支出的50%。这一比例在大多数国家仅有15%—40%。

　　记者从多个渠道获悉，在将要对外公布的医改方案终审稿中，关于建立国家基本药物制度的部分内容变化最大。

　　在去年10月公布的医改征求意见稿中，明确了建立国家基本药物的思路：基本药物由国家实行招标定点生产或集中采购，直接配送，减少中间环节，在合理确定生产环节利润水平的基础上，统一制定零售价，确保基本药物的生产供应，保障群众基本用药。

　　但反对声随即响起。反对方认为，这种行政化的基本药物供应体制很容易让人联想到计划经济时期的“统购统销”，而实践证明“统购统销”行不通。

　　一时间，国家基本药物制度成为社会关注的焦点。其实，鲜为人知的是，国家基本药物制度在我国并非“新生事物”。早在上世纪90年代的医改中，就曾提出建立国家基本药物制度，但因种种原因，该制度只进行到基本药物遴选和目录制定的初始阶段。

　　基本药物制度涉及到基本药物遴选和目录制定、生产、流通、使用、定价、筹资等多个环节，是个系统工程。如今，基本药物制度再度向前推进，引发争议不断。

　　政府主导与市场机制如何厘清？各相关方的利益如何平衡？许多问题再次考验国家医改工作。

　　解决“看病贵”

　　酝酿建立国家基本药物制度

　　新医改关于建立国家基本药物制度是十六届六中全会提出的。2006年10月召开的十六届六中全会明确提出：建立国家基本药物制度，整顿药品生产和流通秩序，保证群众基本用药。随后，党的十七大报告中再次提出，要“建立国家基本药物制度，保证群众基本用药”。

　　“在当时医改大争论的背景下，提出建立国家基本药物制度，说明党和政府对解决群众‘看病难、看病贵’问题的高度重视。” 我国最早研究基本药物制度的专家之一、复旦大学公共卫生学院教授胡善联接受中国经济时报记者采访时说。

　　2005年，国务院发展研究中心的相关报告引发了医改方向的争论。政府主导医改、医疗回归公益性的呼声日益高涨。

　　人们对药品市场的混乱状况强烈不满，药价虚高、不合理用药等成为人们诟病的话题。

　　统计显示，全国药品消费每年约3000亿元，医保每年支出费用在800亿元左右，其中药品占500亿元。大部分医疗费用花在药费上，而且自费占很大比例。

　　中国化学制药工业协会资深专家俞观文告诉记者，“我国医疗的公平性、可及性很不理想，ＷＨＯ（世界卫生组织）曾对191个成员国卫生工作进行评估，我国排名倒数第4位。”他认为，国家基本药物制度应作为国家药品政策的核心，药品的特殊属性决定了药品的生产、流通具有一定的社会公益性质，不能完全靠市场调节。

　　在2007年的卫生工作会议上，卫生部原部长高强指出，医改要建立四项基本制度。在这个被外界认为是卫生部首次公布的医改方案中，明确要求建立国家基本药物制度。高强表示，政府应该加强对药品生产、采购、配送、使用等环节的监管。其主要内容是：国家按照安全、有效、必需、价廉的原则，制定基本药物目录；政府招标组织国家基本药物的生产、采购和配送。

　　据中国药学会药事管理专业委员会委员、黑龙江中医学院教授孟锐介绍，1997年，中央在《关于卫生改革与发展的决定》中就已提出，应建立基本药物制度。在之后的10年里，我国基本药物工作的执行还主要停留在国家基本药物目录的调整上，基本药物制度形同虚设。

　　据俞观文回忆，早在1992年，由卫生部、财政部、原国家医药管理局、国家中医药管理局、总后卫生部领导和部分专家组成的国家基本药物遴选领导小组成立，负责确立制订国家基本药物的方针和政策。经过5年的努力，1996年，按照“临床必需、安全有效、价格合理、使用方便”的原则公布了第一批国家基本药物目录。

　　1998年，在原有入选原则上增加“中西药并重”内容，第一次加入了中药品种，调整后有27类740个品种入选，增加幅度为6.1%，中药也成为我国基本药物的一大特色。这以后的2000年、2002年和2004年都由ＳＦＤＡ（国家食品药品监管局）出台目录，每隔两年进行一次新目录发布。

　　“对于国家基本药物制度来说，制订目录只是其中的第一步。”俞观文告诉记者。一直以来，我国有关基本药物的工作都只是停留在目录上，其他配套的工作和政策都没有跟上，这就直接影响了目录发挥其应有的作用。”

　　在现实中，随着城镇职工基本医疗保险制度的建立和推广，《国家基本医疗保险药品目录》取代了基本药物目录。2000年6月，当时的劳动和社会保障部制订的《国家基本医疗保险药品目录》正式颁布，具备实际报销作用的《医保目录》被广泛采用，国家基本药物目录渐渐被人们淡忘。

　　卫生部相关人士讲到，由于我国一直没有建立完整的国家基本药物制度和政策，基本药物管理一直处于“有目录而无制度的状态”，群众基本用药不能得到有效保证。

　　国内外实践经验表明，基本药物管理不仅仅是制订基本药物目录，更重要的是要建立从基本药物生产、采购、配送到使用、报销、价格等各个环节的管理制度和政策。

　　“缺乏基本政策和法律保障的药物目录，实际上就变成了没有目录。”孟锐说。目前，我国药品政策法规方面以《药品管理法》为基本法，涉及药品研发、生产、经营、使用等各个环节，是国家药物政策和医药行业管理较为完善的法律、法规体系。可是，《药品管理法》对推行国家基本药物制度没有任何文字表述，基本药物制度长期停留在若干文件上。

　　2008年3月，国务院机构改革启动，宣布ＳＦＤＡ并入卫生部，同年9月，卫生部“三定方案”对外公布。建立国家基本药物制度的工作也因此向前推进，卫生部宣布成立药物政策与基本药物制度司，该司主要承担建立国家基本药物制度并组织实施的工作，组织拟订药品法典和国家基本药物目录，组织拟订国家药物政策、国家基本药物生产、采购、配送、使用的政策措施；会同有关方面提出国家基本药物目录内药品生产的鼓励扶持政策和国家基本药物价格政策的建议。

　　2009年1月，在全国卫生工作会议上，卫生部部长陈竺表示，下一步我国要加快建设国家基本药物制度，为人民群众提供安全有效、优质价廉的药品；建立健全药物政策和基本药物制度管理机构，组建国家基本药物委员会；建立健全国家基本药物目录遴选并定期调整机制和部门协同工作机制。