药企声音：扩大行政审批是医药行业的大倒退

　　（一）改革开放以来医药生产流通体制的变化

　　医药行业是按国际标准划分的15类国际化产业之一。改革开放给中国的医药行业带来了重大变化，呈现出以公有制为主，多种所有制共同发展的多元化格局。

　　我国医药流通体制改革开始于1981年。中国医药公司根据国家医药管理总局制定的《医药产销计划管理办法》。减少了计划管理品种的范围和数量，并将指令性指标改为指导性指标。1984年，一、二、三级的多层批发体制被打破。国有医药商业企业向独立的市场主体转变，试行股份制，小型国有医药企业实行“改、转、租卖”。同年，国家允许集体、个人、私营等多种经济成分进入药品流通领域，1985年的《中华人民共和国药品管理法》规定，凡符合一定资质要求，就可以申请成为药品经营企业，国家应发放药品经营许可证。

　　在三十年的改革开放中，医药流通领域也出现过盲目放开，“百业经药”，出现了市场混乱等问题。1991年底，国家医药管理局还提出过“医药专营”、“积极发展责任市场”等思路，1993年医药商品还开始实行“指定性”的总代理、总经销等形式。后来事实证明，过度放开缺少监管会出现混乱，而回到计划经济，医药专营或变相实行专营，也行不通了。1999年，国家经贸委提出了《深化澈通体制改革指导意见》，把建立适应社会主义市场经济的“调控有力。管理科学、统一开放、竞争有序”的医药流通体制作为改革的总体目标。2001年，国家医药“十五”规划进一步提出了具体措施，如“加大医药流通企业产权制度改革与经营方式改革;坚决打破阻碍公平竞争的部门或地区垄断、所有制垄断和各种行政保护，充分发挥市场机制的作用，创造公平竞争的环境，促进全国统一市场的形成;鼓励医药批发企业实行代理配送制;医药零售企业实行连锁经营制;完善农村药品供应网络，基本解决包括老、少、边、穷地区在内的农村医药产品的供应问题”等。药品流通领域的市场因素增加，给医药市场和企业带来了蓬勃的生机与活力。

　　医药行业是我国最早对外开放的行业之一，也是利用外资比较成功的行业。目前国内的合资药厂已达1800家左右，世界排名前20位的制药公司都先后在中国投资建厂。按照中国入世的承诺，2003年开始，逐步将药品的分销向外资开放，外资可以从事包括批发、零售、特许经营等形式的药品销售活动，同时取消地方对此类企业数量的限制。近几年来，国外医药商业企业开始陆续进入我国市场，医药流通业的市场主体地一步多元化。经过几个阶段的改革和探索，单一的药品流通模式已经被彻底打破，但符合社会主义经济体要求的药品流通模式尚未形成，药品流通体制改革的任务还相当艰巨。

　　我国的药品行政监管已经实现政企分开，建立了药品分类管理制度等，开始对药品实行了有效的监管。这是我国医药市场几次出现大的混乱，制假售假、伪劣药品充斥能得到有效整顿治理的原因。问题是，药品流通的中间环节多，市场集中度低，监管困难，假冒伪劣药品在市场上尚未根本遏制，偏远农村药品供应薄弱的情况没有根本改变。在这种情况下，药品生产流通，重回计划经济，重回医药行政监管合一，用政府卫生部门行政干预市场和企业的办法，已经很难走得通了。

　　多年的改革已经实现了药品流通市场的多渠道、多种所有制、多种经营方式，但“高效率”、“少环节”、“集约化”等重要目标却远未实现。而药品流通秩序混乱、小规模流通主体过多、主渠道缺乏的状况没有根本改观。其原因是药品是一种特殊的商品，除了非处方药以外，绝大多数药品的消费还有一个重要环节，即医院采购与医生处方的主导下，医院和医生追求药品加价销售中的利益最大化，直接造成药品市场的竞争扭曲、价格扭曲。这需要加快同步配套改革，使医药改革避免单兵推进，或仅仅陷于局部利益的调整之中。

　　（二）扩大行政审批不是深化医药生产流通体制改革

　　但医改方案中，建立国家基本药物制度，最后落实到建立国家药物基本供应体系，演变成了由国家卫生部门实行招标定点生产或集中采购，直接配送，减少中间环节，在合理确定生产环节利润水平的基础上统一制定零售价，确保基本药物的生产供应的做法。

　　卫生行政部门直接干预药品生产流通的做法，背离了国家确定基本药物的根本目的，违背药品生产流通的市场经济规律，与我国医药行业的改革方向和进程背道而驰的。这个方案一旦实行，将使我国30年来药品生产流通领域的改革，全面倒退回到计划经济体制时代。

　　政府举办的招标采购，一般是政府财政投入，或政府实施的工程项目。2000年以来开始实施卫生行政部门实行的药品集中招标采购。已经暴露出了许多实际问题。

　　——削弱了政府宏观调控能力，严重影响了市场机制作用的发挥。医药招标，卫生行政部门不付费，购销双方既没有形成药品销售上有法律意义上的合同。事实上采购方是医院，销售方还要在医院进行二次营销。实际上这是卫生行政部门，代表其直接管办的医院对医药市场进行单方面的行政性干预，是国家对药品定价后，卫生部门通过行政干预进行二次定价，实际上为医院留出更大的盈利空间，而使国家定价形同虚设。

　　——卫生行政部门直接参与药品集中采购举办招投标，是典型的管办不分。通过药品招标，增加而不是减少了药品流通的中间环节，增加了流通费用。目前各地药品集中招标的费用不等，如平均以5‰计算，每年获利近100亿，形成了新的利益集团，而这些费用最终转移到了药价和消费者身上。而5‰的利润率已经超过国有药品批发企业的盈利水平了。

　　——政府行为的越位，必然导致监管上的缺位。全国医院拖欠占用药品货款平均10个月以上。既然是政府招标，拖欠货款政府应该负什么责任？而企业的流动资金，大部分是银行货款，拖欠和占用货款，也是药品价格高的原因。还有招标中的简单价格导向，通过政府招投标“集中采购”流入医院的伪劣药品，政府应该负什么法律上的责任？

　　——现在，卫生行政部门扩大行政审批权，从药品流通进一步延伸药品生产，指定企业定点生产“国家基本药物”。由卫生部还是省一级卫生厅局来指定定点企业？没有被指定的企业能不能生产“国家基本药物”？谁来确定生产环节的不断变化着的企业药品生产利润水平？这是对我国医药产业30年改革与发展的一次大倒退，事实上也是走不通的。

　　（三）医药生产流通体制改革和发展方向

　　“医药分业”是深化医药生产流通体制改革的前提和必要条件

　　本来可以通过引导，规范药品市场，发展现代流通达到的，却要扩大卫生部门的行政审批，使用行政手段，名为“由国家实行招标定点生产或集中采购”，而实际上是由卫生行政部门定点生产，举办招标采购等商业活动，来直接干预市场，是舍本求末的治表的办法，已经证明解决不了看病贵和药价虚高的问题。还容易出现商业贿赂，滋生行政腐败。

　　卫生行政部门管办没有分开的情况下，卫生不但直接管理公立医疗机构，还要把行政职能直接延伸至药品的生产销售，实际上向是解放初期“统购统销”药品供销体制回归，而不是深化改革。

　　——实行医药分业，形成以零售药店为购药主渠道的新格局。在发达国家，零售药店是病人购药的主渠道。例如，法国通过药店销售的药品占8.4.7%，德国是84%，美国是74.9%，日本更高达89%。要推动药品零售业的连锁化经营，促进连锁药店、普通超市非处方药柜台及独立门点等多种零售形式的发展。

　　——建立全国统一的药品市场，构建药品流通的现代物流体系。大力推进药品市场的国内开放，促进药品在全国范围内自由流动和充分竞争。废止妨碍公平竞争，设置行政壁垒，排斥外地产品和服务的各种分割市场的规定。

　　——要认真解决《国家基本药物目录》和《国家基本医疗保险目录》、《农村合作医疗药物目录》之间的关系。以及国家基本药物与国家定价药品之间的关系。原则上，国家基本药物应全部进入《国家医疗保险目录》，各地医保部门根据具体情况可以酌减。同时，国家控制的价格药品，也应当限于基本药物。其余药品价格通过市场或谈判来解决，可以根据药品供需情况、生产成本、产品质量品牌、采销数量，付款方式、仿制药还是专利药等有所变化。

（实习编辑：肖晓堃）