山东长岛放开二胎政策30年：人口连年负增长

　　“放开生二胎”政策近30年的山东长岛，如今有着自己的“烦恼”。

　　长岛县因二胎政策的放宽，一度出现人口反弹，可是未过多久就进入负增长，且持续至今。让人意想不到的是，尽管生育政策的口子一点点在放大，可是该县人口的增长还是没有达到政策设计之初的预期。

　　在此情势下，长岛当地相关部门调整了人口政策的一些“藩篱”，“我们连生育间隔限制都取消了，就是前几个月刚发生的事情。”

　　10月中旬，《每日经济新闻》记者在长岛实地调查，意欲通过管窥长岛近30年来“放开生二胎”政策实施效果，镜鉴当下的人口政策走向。

　　历史：海岛会议放开二胎政策

　　位于渤海海峡，黄、渤海交汇处的山东省长岛县，由32个岛屿组成，岛陆面积56平方公里，是山东唯一的海岛县，也是全国14个海岛县之一。

　　《每日经济新闻》记者从当地调查获悉，辖1镇1街6乡40个行政村的海岛区域内，总人口不足5万，分别散居在9座互不连接的孤岛上。特殊的地理环境，形成了一个孤岛就是一个乡又是一个村的特殊行政机构，最小的岛村人口不足300人。

　　“（放开生二胎）最早要追溯到1985年的海岛会议。”长岛县人口和计划生育卫生局副局长应红艳对记者表示，长岛的计划生育政策不是社会普遍认为的试点，而是正式放开。即1985年11月，根据中共山东省委海岛工作会议精神，确定长岛县渔民（农村户口）实行一对夫妻生两个孩子的政策，两孩间隔五至六年。

　　事实上，当年海岛会议对于生二胎的放开，不是临时决定的事情，从1991年开始在长岛县从事乡镇计划生育工作至今的应红艳向记者透露，二胎政策的放开，有历史演变过程，是“一点点放开的”。

　　《每日经济新闻》记者在当地获悉，1980年，山东省计划生育领导小组研究确定，普遍提倡一对夫妇只生育一个孩子。特殊情况可以照顾生二胎的条件是，经医生证明独生子女系严重病残者，再婚夫妇只有一个孩子另一方为初婚者，夫妇均为少数民族者。

　　1982年，为照顾某些确有实际困难的群众，山东省分别作出照顾生育二胎的城市“三条”、农村“七条”规定。1984年5月，山东省下发《关于二胎生育的暂行规定》，把照顾生二胎的“七条”规定拓展为“十六条”。

　　1985年11月的“海岛会议”后，为照顾农村独女户实行有间隔地生育第二胎政策，整个山东省的二胎政策惠及范围已经扩大至9个县、110个乡镇。

　　经过总结试点经验，1986年山东省出台 《关于农村独女户实行有间隔地生育第二胎的决定》，规定独女母亲生育第二胎的年龄必须年满30周岁。

　　截至2013年，“我们这连生育间隔都取消了，就是前几个月刚发生的事情”，长岛县后沟村的一名妇女主任对《每日经济新闻》记者说，“包括育龄妇女必须年满30周岁的规定，也不再是硬性的”。

　　发展：短暂反弹后持续负增长

　　从上世纪80年代开始变化的生育政策，是否给长岛县带来人口数量上的明显增加？

　　“一开始的确有过一些反弹。”应红艳表示，从1981年到1984年，长岛县共生一胎2177人，二胎只生64人，加上1980年以前已生了一个孩子而领了独生证的700余人，积存了大量二胎需要补生。所以，在政策放开之后的几年内，长岛县出现了短暂的人口高峰，1985年出生数上升到783人，出生率20.8‰，1986年出生988人，出生率25.1‰，1987年出生1143人，出生率28‰。

　　“由于政策一下子放宽，在1986年、1987年、1988年这三年，一度达到平均每年新生儿800～1000个左右的生育水平，但这样的高峰期也是在预期范围之内的。”应红艳表示。

　　《每日经济新闻》记者从长岛县人口和计划生育卫生局获悉，到了1991年，长岛县迎来了一次非常明显的生育低谷，当年的年均新生儿数陡然下降到了不足500人，“这是政策放开后，长岛第一波生育高峰之后的转折点”。应红艳说。

　　而到了1992年，年均新生儿数为600人，之后1993年、1994年的新生儿数量，均未超过600人/年，虽然有短暂的回升，和生育高峰时期还是不能相比的。

　　也就是在政策实施的第4年，新生人口的波峰开始走向波谷。到了1988年，出生数已降至911人，出生率22.14‰。从此之后，长岛县的人口出生数进入了一个平稳的时期，多年来该县晚婚率、晚育率均达95%以上，性别比在104以内。2006年自然增长率为-0.92‰，已近10年保持了人口负增长。

　　2008年，长岛县合法生育率达100%，晚婚率93.9%，人口出生率、自然增长率分别为5.79‰和-0.44‰，已经连续4年保持人口负增长。渔村符合二胎生育政策家庭自愿退掉二胎生育指标户累计已达1390多户，占渔村总户数的三分之一，其中独女户46%。

　　2009年，全县共出生人口184人，符合政策生育率达100%，性别比为104，人口出生率和自然增长率分别为4.27‰和-0.92‰，符合二胎生育政策家庭资源退标户累计达1546户。

　　截至到2013年，长岛县近两年来的年均新生儿数量维持在不到200人/年的稳定水平。

　　原因：利益导向定向刺激

　　《每日经济新闻》记者梳理上述从当地获悉的多组人口数据，心生疑惑，为何生育政策的宽松，没有带来人口的增长，当地人口反而处于相对“自觉”调整的状态？

　　“我不生，给我指标也不生。”乐园村一名饭馆小老板表示。当记者追问原因时，这位小老板笑了，“看病有优惠啊，算不算？”

　　饭馆小老板口中的 “看病有优惠”，是指新型渔村合作医疗（以下简称新渔合），根据记者在当地的调查，针对二胎放开政策的农业户口人群，主动放弃二胎指标的家庭，将享受20%的个人医疗保险费用减免。

　　“比如我家不生（二胎），去年是一个人一年交70块钱，今年全家每个人都免掉14块。”饭馆小老板给记者算了一笔小账。

　　事实上，除了新渔合的优惠政策，按照整个烟台市的统一规定利益导向政策，还有不同等级的物质奖励。“例如对于独女户，长岛县一次性以家庭为单位，奖励200块钱，村里也有100~200元不等的物质奖励。”应红艳表示，在独生子女费方面，则按每个月5元的标准全覆盖发放。

　　独生子女在入托、中考等方面享受优先，长岛县对考入重点大学的给予1000~5000元不等的奖励，并对自愿加入新渔合、新型渔村养老保险的，在村集体给予补助时，提高独生女、双女户家庭的补助标准。

　　在兑现独生子女父母奖励费的基础上，2012年，部分乡镇还在计生家庭子女出生后由各村为其购买意外保险，实行计生家庭子女免费入园等优惠政策，还对计生家庭提供水费和电费补贴，并展开特困计生家庭救助；对全县渔村中的55户贫困计生家庭，县政府从计生公益金中拨出7万多元资金，对其进行生活上的救助和生产上的帮扶。

　　对于主动放弃二胎生育指标的计生家庭，长岛县在经济项目发展上，将眼光聚焦在投资少、见效快、利润高的海产养殖项目，发动计生家庭以联户经营的方式进行运作，并优先划定生产海区、滩涂，优先提供贷款担保。

　　“有个很好的例子，就是渔家乐项目。”应红艳表示，2012年，长岛全县30多家海产品养殖场吸收妇女就业，实现年人均收入超过1万元。北部各海岛乡镇利用海岛优势，扶持有一定经济基础的计生家庭发展深水网箱养鱼项目，从鱼种选购到成品鱼的销售，计生家庭的增收十分明显。

　　更重要的是，独生子女户、双女户家庭在宅基地 （村建住房)分配、山（林）地、海区承包中体现优先政策，对集体经济组织按人均分配集体经济收益、征地补偿费，房屋拆迁补偿费，宅基地分配以及其他集体收益时，对独生子女家庭增加一人份额。

　　同时，计划生育特困户优先享受低保、救济补助，村办企业优先安排独生子女和双女户家庭子女就业。

　　以2007年为例，该县近5000渔户中有1363户自愿退掉了二胎生育指标，报名领取了 《独生子女光荣证》，平均3.6户中就有一户不生二胎，其中夫妇共育“一枝花”的家庭占48.9%。

　　特点：经济因素制约人口增长

　　在应红艳的眼中，长岛县特有的人口格局变化，除了利益导向的原因，还有一些深层次的原因，主要是经济因素的制约。

　　“我估摸算了下，我孩子今年1岁半，等到他大学毕业之前，我给他预留的教育成本至少得上30万。”32岁的渔家乐店主小林对《每日经济新闻》记者说。

　　在长岛县，南长山镇算是当地人眼中的“城区”，当地拥有相对优质教育资源的两所学校，亦位于城区。

　　当地岛民给记者算了一笔账，“以我老家为例，我是北隍城的，到长岛南边来，坐车要5、6个小时，这就是交通成本。我的孩子小学三年级时得过来上学校寄宿，为了给她一个更好的学习环境，孩子妈妈要来租房陪读，房租一个月最便宜的是500~600块，加上吃用的钱，和学校日常开销的钱，一年下来再怎么节省都得两万左右。”

　　“但孩子妈妈主要在家干农活，靠养殖海带来赚钱，一年平均收入也不到两万，你觉得一个孩子负担重不重？”上述岛民反问记者。

　　根据当地官方数据统计显示，2012年，长岛县岛民农村人口年均收入为15000元左右。

　　养育成本的相对高企是一方面，由于长岛旅游城市的特殊性，该区域的消费水平也并不低，楼市价格更是水涨船高。“看到那个楼盘了吗？现在是7000元/平方米啦。”10月中旬，一名后沟村村民拉着记者指向该村正在施工的楼盘说，来长岛买房的以外地人居多，这几年房价越来越高。

　　除了长岛地域性的经济因素制约，《每日经济新闻》记者在随机走访中发现，长岛县的城市人群与农村人群中，出现了两种截然不同的生育观念。

　　“谁愿意生？养一个孩子就很贵，放开我也不生。”“为什么不生？我就想要两个孩子。”这两句截然不同的答复，前者出自享受放开二胎政策的长岛县后沟村一名个体超市店主（农业户口）之口，后者来源于不享受放开二胎政策的长岛县南长山镇一名出租车女司机（城市户口）。

　　城乡政策的不统一，造就两种截然不同的生育观念。有业内人士指出，30多年来，针对经济发达地区，城市的计生政策紧，针对农村的计生政策松；针对本地户籍人口的计生政策紧，针对外来流动人口的计生政策松。“城乡二元且逆城市化倾向的生育政策，与地区可持续发展矛盾已非常突出，调整非常紧迫。”

　　延续：落后条件难应对老龄化压力

　　随着时间的推移，享受宽松生育政策多年的长岛县，迎来了新的问题，“人口老龄化的压力越来越大”，在应红艳眼中，更大规模的老龄化问题尚未到来。

　　有专家指出，在一定程度上，可以把中国老龄化的人口转变特征对经济增长的潜在不利影响理解为：第一，过早地失去赶超发达国家的后发优势；第二，失去了对仍具有人口红利的发展中国家的竞争优势；第三，尚未获得发达国家所应具有的技术创新优势。因此，无论是面对高收入国家还是低收入国家，中国原有的竞争优势都在减弱，这无疑加剧了转变经济发展方式的紧迫性。

　　而且，人口老龄化的影响不仅仅局限于经济领域，给家庭和社会也带来了冲击。老龄化加重了家庭照料老年人的负担。

　　与当地老龄化压力形成鲜明对比的是，长岛的养老硬件设施仍不够完善。“整个长岛县目前只有在南城有一个养老公寓，设施各方面等都跟不上。”上述后沟村妇女主任直言，这个公办的老年公寓投入使用时间不长，具体有多少张床位没有详细考察过，但是肯定不能满足长岛老年人养老的需求。

　　而且，由于地理环境的特殊性，长岛的交通环境很不便利，如果生了什么重病、急病，遇上大风等恶劣天气，海轮无法开航，只能受困于岛上，虽然近年来开通了“海上神鹰”直升机救援项目等，但也不能完全解决长岛医疗条件有限的现实。

　　面临上述问题，如何拓宽长岛目前生育政策在未来的延展性？

　　首先“希望财政上多给予一些支持”，上述后沟村妇女主任建言，尽快完善长岛养老公寓等硬件设施的配套装备，尤其是医疗设备及医疗人才，给予较充足的供给。

　　更关键的是，“建议决策层尽快将这（生育）问题纳入到顶层设计的考虑范畴。”应红艳对《每日经济新闻》记者说，不管是老龄化的问题，还是其他地区的人口政策调整问题，这都需要有一个更高层次的统筹考虑。