各地应急避难所多为应对地震设计 数量存缺口

　　7月下旬的一场暴雨，使整个北京的交通几乎陷入瘫痪。同时，这场暴雨也在考验着城市管理者的智慧。

　　不少人在为这座城市经受着人性的悲悯与善良洗礼，危难时刻闪现市民精神而感动时，也产生一种深深的忧虑：如果有更大灾难来临，出现数十万，甚至更多的“回家困难者”，这个城市将如何应对？

　　事实上，这种风险为各国大城市所共有。在中国，随着城市化进程不断加快，公众对交通、通讯等基础设施高度依赖，加之人口高度密集，一旦灾难发生，大量人员的临时疏散和避难，将成为城市管理者必须面对的难题。

　　“如果大批人员在灾后盲目返家，不仅会加剧交通混乱，也会给这些民众自身安全带来风险，民众最好是灾害缓解后相对安全时再回家。”中国政法大学政治与公共管理学院教授鲁照旺对《瞭望》新闻周刊记者说。

　　在鲁照旺看来，一旦发生大灾难，“回家困难者”应是城市管理者重点关注的群体，并有责任和义务为他们提供安全的暂住环境及饮食保障。

　　大灾会造成大量“回家困难者”

　　中国灾害防御协会副秘书长、北京减灾协会副会长金磊认为，对于城市大灾难，除了应把控自然灾害，更该关注人为灾难，尤其是现代城市“病灾”。

　　金磊举例说，比如包括城市“气荒”在内的能源告急，城市频发火灾及爆炸，城市危机四伏的化工厂泄漏及加油站、危险品事故，城市突发旅游事故，校园悲剧等，都是当今必须关注的风险源。

　　国务院应急管理专家组组长、国家减灾委员会专家委副主任、国务院参事闪淳昌曾不止一次说：“城市面临的风险已经不再是传统意义上的静止的、孤立的风险，而是影响大、高度不确定、综合性强、回旋余地越来越小的现代风险；城市灾害越来越呈现出它的突发性、多样性、复杂性、连锁性，受灾对象的集中性、后果的严重性和放大性等特点。”

　　北京清华城市规划设计研究院公共安全所所长顾林生认为，随着全球气候变化，暴风雨、大雪、干旱、城市热岛效应等影响，城市在应对各种灾害面前暴露出设施跟不上，抗风险能力比较低的特点。

　　从目前各国情况来看，城市灾害按其影响范围，一般划分为两类：一类是全域性灾害，比如地震、台风等；另一类是局部性灾害，比如技术灾害、水灾、火灾、泥石流与滑坡、海啸等。

　　“严重的全域性灾害破坏地域广泛，往往伴生较多‘回家困难者’，且遍布在整个市区。相比较，严重的局部性灾害遭受破坏的地域小，‘回家困难者’一般集中在局部地域。”北京石油化工学院人文学院院长闫笑非教授说。

　　“在大城市发生大灾害后，需要迅速安置‘回家困难者’。”闫笑非说，“如果是全域性灾害，需求的防灾疏散场地数量多，规模大，范围也广。而局部性灾害，用较少的防灾疏散场地，就可以满足受灾人群的避难需求。”

　　在日本，一般把通勤距离10公里以上的人员称为“回家困难者”。2011年“3·11”日本大地震当天，首都(东京)圈“回家困难者”约达515万人。

　　闫笑非提醒，在北京、上海、广州这样的大城市，上班族工作与居住的地点往往相距较远，有的十几公里，甚至几十公里，一旦在工作日发生大灾害，也会造成大量“回家困难者”。

　　汕头大学法学院公共管理系鄢圣华副教授认为，大城市发生大灾害后，要确保人口密集区域的临时避难场所能有序接纳、安置因公共交通瘫痪滞留在中心城区数量庞大的“回家困难者”。

　　以“最坏”的设想制订预案

　　多位受访专家认为，大城市重大灾害应对中，如果要尽快使“回家困难者”得到妥善安置，必须有完善的灾后应对预案体系。

　　鄢圣华建议，对于“回家困难者”，要按照“最坏”的设想制定预案，比如计算避难场所容量、调整避难场所布局等。“这种制定预案的做法，会为灾难发生时城市管理者应对危机提供足够的回旋余地。”

　　“大灾难发生后，不应鼓励‘上班族’马上回家。因为这时市内轨道交通长时间中断，各种次生灾害不断。此时回家，路上容易发生意外。”鄢圣华说。

　　“妥善安置‘回家困难者’是政府的责任。”鄢圣华认为，作为城市管理者，要迅速计算出这个群体的大概人数。“对于人数计算方法，可按照对建筑物的评价结果综合考虑城市的实际情况和发展要求综合确定。”

　　据了解，国外通常采用简化计算方法，紧急避难疏散人员按照责任区域70%计算，固定避难疏散人员可按照责任区域40%计算，并考虑部分其他人员的涌入。在实际测算时，考虑流动人口影响，可进行部分折减。

　　鲁照旺提醒，在疏散与撤离过程中，需要城市管理者做好引导“回家困难者”的工作，尤其要正确选择避难场所，使避难空间足够容纳受灾人员。

　　据统计数据显示，日本关东大地震时，在上野公园和芝公园避灾的市民有55万人左右；唐山大地震时，北京市仅中山公园、天坛公园和陶然亭公园就涌入17.4万人避灾。

　　由此可见，城市防灾建设首先应设置足够的避难场所，在城区中合理地分布，以满足城市各个分区的避灾要求。只有这样，大灾害后的第一时间，避难者才得以“有处可逃”，避免发生大批人员拥堵街道和踩踏等公共事件。