一文读懂：为何公立医院“增编”那么难？

日前，国家卫生健康委经商中央编办、司法部、教育部、国家发展改革委、公安部、国家广电总局，对全国人大代表提出的《关于优化医疗卫生发展环境提高医护人员待遇的建议》进行了答复。对于代表提出的关于增加医务人员编制的建议，国家卫健委表示，党中央、国务院高度重视公立医院编制工作，目前，国家卫生健康委正在会同中央编办积极论证，力争在编制方面有所突破。

答复中提出：1978年，原卫生部报国务院同意出台《综合医院组织编制原则试行草案》（〔78〕卫医字第1689号），规定按照医院病床数量配备工作人员，为公立医院发展提供了基本遵循和重要保障。同时，为加强基层卫生服务体系建设，2006年和2011年，国家先后出台《城市社区卫生服务机构设置和编制标准指导意见》和《关于乡镇卫生院机构编制标准的指导意见》。

这些编制文件对促进医疗卫生事业健康发展、推进分级诊疗制度实施起到了重要保障作用。

那么，为什么编制难以取消？新时期编制与公立医院高质量发展之间的矛盾如何体现？以及如何制订好编制政策？值得探讨。

为什么编制改革这么难？

一是涉及的人员数量多。

2010年，我国共有事业单位130万个，从业人员约3000万人。无论是机构数还是从业人员数，都是仅次于企业的第二大法人组织。在这些事业单位中，人数最多的是教育、卫生、文化、科研系统。教育事业单位48万个，人员1400万，约占事业单位人员总数的50%；卫生事业单位10万个，人员400万，约占事业单位人员总数的15%。

二是牵涉利益大。

是否有编制决定了个人很多利益。

第一，公立医院人员根据属性一般分为三类，进入编制、非在编同工同酬、还有劳务派遣三类。对于非在编人员，很多医院的政策是有户口的是非在编同工同酬，没户口是劳务派遣。身份不同，认同感和归属感也不同，严重影响工作积极性。

第二，在编和非在编还存在严重的同工不同酬现象。所以，在不少公立医院评价标准中，有无编制是执行同工同酬制度的硬指标。

第三，对退休后收入划定原则有影响。

此外，公立医院医务人员很多职业发展规划也与编制有关，比如职称的名额，也是按照编制数量的一定比例制订的。

同时，编制对公立医院发展具有格外的意义。公立医院是我国事业单位的重要组成部分，承载着国家生物安全、国家战略安全、人民生命安全和健康的使命，具有很强的公益性。编制是事业单位统一的管理手段和重要资源，决定了事业单位法定用人规模以及依附于编制的各种待遇。公立医院编制是稳定和吸引医务人员、保障公立医院稳定发展的关键要素，是国家满足人民医疗卫生服务需求的重要制度保证。公立医院编制资源必不可少，公立医院编制非但不能弱化，还需进一步强化保障措施。

但是现有编制制度明显成为公立医院高质量发展的障碍。

现有编制制度与公立医院高质量发展之间的矛盾

近十几年来，人民群众对医疗卫生服务需求的迅猛增长，导致各类医院门诊量不断增长，床位使用率居高不下，新技术、新项目层出不穷，尤其是一些优秀医学人才集中的省市地区的三级甲等医院，现有的人员编制远远不能满足医院的发展，出现以下三种矛盾。这些情况在新时期推进现代医院管理制度和公立医院高质量发展的关键时期，显得更为突出。

1.公立医院人员编制严重不足与业务量不断增长的矛盾

以上海近40家三级甲等医院来说，其在新冠疫情之前的业务增长率普遍在每年15%以上，但床位的增长率远远低于这个增幅；床位数均在2000张以上，目前在职职工，包括在编、以及非在编同工同酬人员一般会在4000人左右，但是编制数一般在2500个，缺编在1500个左右。在目前的运行状态下，这套编制显然已经不能满足实际需求，在新时期的高质量发展模式下，优质医疗资源扩容，三级甲等医院普遍都开设新院区，以及要求重症医学、麻醉等专业发展的前提下，实际用工人数和编制数之间的差距会更大。

2.公立医院人员经费拨款偏低与医院用人成本增高的矛盾

公立医院属于差额拨款单位，公立医院每年都会有一部分基于编制数的财政收入，这部分财政拨款可谓杯水车薪，且常年来变化不大。与之形成鲜明对比的是，公立医院的用人成本却在快速上升，原因中一部分是和业务量增长有关，一部分是和业务结构有关，目前普遍的趋势是住院部分增长率高于门急诊人次增长率，手术人次增长率又高于住院人次增长率，手术的绩效分配比例明显高于门诊分配额度，一部分是和“两个允许”（允许医疗卫生机构突破现行事业单位工资调控水平，允许医疗服务收入扣除成本并按规定提取各项基金后主要用于人员奖励）的导向有关。

3.公立医院服务领域不断拓展与人员编制增长缓慢的矛盾

原有的编制办法是根据床位进行配比，但随着新技术和新治疗方法诞生，许多新的专科诞生或壮大，比如正在壮大的疼痛科、康复科、心理科、口腔科等。这些科室都没有床位，无法计算编制。但更重要的点是，这些专业的医生人员数量多于护士人员数量，编制对医生的重要性更加明显。同时，也出现了编制外人员管理的诸多问题。目前，编制外人员在公立医院中所占的比例也越来越大，聘用编制外人员承担常规医疗、护理等工作，已成为许多医院用工制度改革中的一项重要举措，而且这类人员规模在迅速扩大。虽然较好地缓解了医院人力资源方便的困难，但又给医院管理带来了新的问题和挑战。比如“同工不同酬”不公平现象；很多医院不能从心理上、待遇上、身份上给予编制外人员应有的尊重，致使编制外人员工作积极性大打折扣，无法充分发挥其作用，实现其价值等等。

这三种矛盾长期存在，成为制约公立医院发展的一个不容忽视的问题，甚至编制不足成为一些医院发展的瓶颈。

所以，我们认为目前需要增加公立医院编制。

扩大编制需要注意的事项

1.全盘筹划

保留事业单位性质与公立医院的公益性有直接关系。在目前情况下，我们的想法与国家相似，也是建议进一步加大编制数量。但是需要全国一盘棋，根据床位的标准，与优质资源相衔接，与医改的其他举措配套实施。

2.利益协调

在对公立医院编制进行增加时候，要注意是否会限制社会办医发展速度的问题。是否在多点执业、职称评定、科研平台开放等政策上，包括业务类型的扩展上，为社会资本办医提供更多的空间。

3.柔性调整

对于公立医院内部来说，增加编制数量并不能根本解决人事制度中的问题。因为编制数量增加后，虽然会缓解供求矛盾，但资源稀缺性决定了问题将依然存在。我们建议是使用柔性编制政策，编制按照需要程度分配，而不再具有个人属性。某个人进入公立医院，不再讨论是否入编的问题，而是在其需要时候，为其配备编制。虽然也会有一些问题，但相比固定的编制政策，其灵活性要强得多。