跨越理想与现实的鸿沟——药品集中采购规范核心要点分析

　　今年“两会”期间，医药行业18家协会联合多位全国人大代表和政协委员递交了《关于铲除地方保护主义，规范药品招标采购工作的八条建议》，直指当前招标弊端。3月18日，部分企业及行业协会参加讨论《医疗机构药品集中采购工作规范(征求意见稿)》(以下简称《规范》)。而去年有关部门针对招标已经发布过两个文件，分别是2009年1月17日发布的《进一步规范医疗机构药品集中采购工作的意见》(以下简称《意见》)以及2009年6月19日发布的《关于〈进一步规范医疗机构药品集中采购工作的意见〉有关问题的说明》(以下简称《说明》)。笔者注意到，新的《规范》较《意见》及《说明》从字数到篇章结构进行了全面升级，详细阐述了药品集中采购机构、医疗机构、药品生产经营企业的职责、义务，更加明确了药品集中采购目录和采购方式、药品集中采购程序、药品集中采购评价办法等内容。其中，这些年各地招标“挂网”集中采购碰到的大部分问题都有一定的体现和解决思路，同时，也有许多条文只是要求，没有保障措施，有些条文只是理想，离现实还有距离。下面，笔者尝试就其核心要点进行分析。由于对药品“集中采购”行业习语为“招标”，所以，本文仍旧延用后者。

　　1.离解除诟病更进一步

　　相较于《说明》，《规范》将领导机构升级了，由卫生行政部门牵头改为省(区、市)人民政府分管领导牵头;参与机构也扩充了，增加了财政、工信委(经委)、人力资源与社会保障部门。这是公立医院改革、基本药物制度实施的必然要求，因为改革和制度的实施都要大量投入，没有财政、医保等部门的参与是不行的;此外，医保机构作为患者医疗服务的“团购者”，具备参加招标的天然属性。另一个大的变化是主导部门变了，由中纪委及各级纠风办主导改为卫生行政部门主导。

　　招标运行近10年，可是仍然被诟病过于注重价格、对质量重视不够、地方保护等，这或许是本次招标管理易主的重要原因。这些改变对于解决招标的历史陈诟更进了一步。

　　2.有利于秉公执法

　　之前的文件并没有明确招标机构的性质，对于其开支，只表示财政上积极支持，可以全额补助。《规范》中则表述为招标机构是“全额拨款的公益性事业单位，参照公务员管理”。这样，招标机构的性质明确，地位提升，对其秉公执法、廉洁工作或有好处。

　　3.质量得到重视

　　《规范》进一步重视药品质量评判，并列出具体办法，将药品分为三类。第一类别为国家发展和改革委员会确定的单独定价药品、原研药品和优质优价中成药;获得中华人民共和国专利的专利药品;获得与质量相关的国家级奖项的药品(仅限于3年内获得的奖项);属于国家保密处方的中成药。第二类别为国家工业和信息化部发布的《中国医药统计年报》排名靠前的药品生产企业的产品。第三类别为通过GMP认证的其他药品(包括进口/进口分包装药品)。各类药品体现价格梯度。而对于综合评价原则规定为：“(1)质量要素权重一般不应低于总分的50%;(2)价格要素权重一般不低于质量要素权重30%;(3)服务和信誉要素权重占总分权重的35%”。笔者认为，这样的药品分类办法和综合评价原则是科学的，在一定程度上重视了药品质量，也有助于行业集中度的加强。但也有问题，就是处于同一类别的药品，如何区别其质量，仍然是一个难题。这个问题解决不好，可能又会落到“唯低价是举”的窠臼。

　　4.明确反对地方保护

　　《意见》、《说明》都没有提到地方保护的问题，《规范》则要求：“政府部门不得以任何借口、任何方式利用集中采购牟取部门或者个人利益。任何地区或者部门不得限制、排斥本行政区外的企业参与集中采购，不得对本行政区的企业进行任何形式的照顾或者保护。坚决反对各种形式地方保护主义”。相对于之前的文件，《规范》作出了明确的反对地方保护的要求。可是具体如何落实这些要求，还要看各省的行动。在以GDP为主的政府考核体系中，药品招标的主体仍然是各省，各省如何才能彻底不偏袒本地企业，仍然是一个现实的问题。这个问题根在政府考核体系，似乎是《规范》所不能解决的。当然，无论如何，今后各省起码不会制定明目张胆的地方保护主义的招标条款。

　　5.“两票制”期待成功范本

　　三份文件关于“两票制”的描述基本一致，由此也产生了疑问——“两票制”自广东试点遭遇挫折之后，2009年《意见》作为国家文件又正式提出以来，至今已经有一年多，尚未有成功范本，除了福建再次尝试，各省均未采取行动，《规范》再次提出，各地对国家文件的规定不应熟视无睹。

　　6.招标降价的同时保护创新

　　之前的文件中都没有提到保护创新的问题，《规范》进步了： “同种药品在确定价格时，应充分考虑药品的创新程度，包括制剂创新和生产工艺创新。制剂创新和生产工艺创新的药品应与普通药品的价格形成梯度，梯度的大小原则上按国家发改委规定执行。存在多种创新的，按创新程度最高的标准计算”。这在一定程度上破除了“差比价”、药品定价“一刀切”的弊端，使得企业创新的投入最终将在药品价格中得到体现，收益有了一定的保障。鼓励创新是我国国策，招标通过价格政策鼓励创新，是难能可贵的。

　　综上所述，药品招标新政有许多亮点，也有许多条款尚待落实。4月27日，卫生部会同六部委又针对药品招标统一管理文件近期征求意见的情况进行了研讨，卫生部规划财务司相关人士表示，5月份将出台《规范》及其管理办法。期盼最终出台的文件能够更进一步缩短理想与现实的差距。

（实习编辑：陈文欣）